29 март 2026 г.
Върховният административен съд на първа инстанция установи нищожност на разпоредбата, регламентираща обмена на информация между АПИ и МВР. Липсата на законова делегация и на анализ на съответствие с Общия регламент за защита на данните представлява само част от мотивите на съда.
Решението не е окончателно. То подлежи на обжалване пред петчленен състав на Върховния административния съд.
Производството е е по жалба на П. А. В. срещу чл. 8 и Приложение № 2 към чл. 8, ал. 4 от Инструкция № РД-02-21-1 от 16.04.2020 г. за обмена на информация, условията и реда за достъп до информационни системи за целите на осъществяване на контрол, установяване и санкциониране на нарушения, свързани със събиране на пътни такси, между Агенция „Пътна инфраструктура“, Министерството на вътрешните работи и Агенция „Митници“, в редакцията им към Държавен вестник (ДВ), бр. 39 от 28.04.2020 г., изм. и доп., бр. 46 от 6.06.2025 г., наричана за краткост „Инструкция № РД-02-21-1 от 16.04.2020 г.“ или „Инструкцията“. В жалбата се посочва, че обжалваните чл. 8 и Приложение № 2 към чл. 8, ал. 4 от Инструкция № РД-02-21-1 от 16.04.2020 г. са нищожни, евентуално незаконосъобразни. Твърди се, че чл. 8 и Приложение № 2 към чл. 8, ал. 4 са нищожни, тъй като са издадени от некомпетентни по материя органи. В тази връзка се излагат съображения, че Инструкцията се издава на основание чл. 167а, ал. 7 и чл. 189и, ал. 3 от Закона за движение по пътищата (ЗДвП). Към момента на издаване на оспорените разпоредби, законът не е овластил министъра на финансите, министъра на регионалното развитие и благоустройството и министъра на вътрешните работи да издават подзаконов нормативен акт, относно предоставянето на данни от системите на Агенция „Пътна инфраструктура“ по чл. 167а, ал. 3 и 4 ЗДвП, за цели различни от контрола върху заплащането на таксите по чл. 10 от Закона за пътищата (ЗП). Към датата на издаване на Инструкцията това е единствената допустима цел, за която АПИ може да предоставя данни на Министерство на вътрешните работи (МВР). Такива следва да се предоставят не за всички преминали пътни превозни средства, а само за тези, за които е установено неплащане на такса.
Ответници по делото са министърът на регионалното развитие и благоустройството, министърът на вътрешните работи, министърът на финансите, Агенция „Пътна инфраструктура“ (АПИ). Представителят на Върховната касационна прокуратура дава мотивирано заключение за неоснователност на касационната жалба.
В ДВ, бр. 13 от 03.02.2026 г., е обнародвана Инструкция за изменение и допълнение на Инструкция № РД-02-21-1 от 16.04.2020 г. за обмена на информация, условията и реда за достъп до информационни системи за целите на осъществяване на контрол, установяване и санкциониране на нарушения, свързани със събиране на пътни такси, между Агенция „Пътна инфраструктура“, Министерството на вътрешните работи и Агенция „Митници“ (обн., ДВ, бр. 39 от 2020 г.; изм. и доп., бр. 46 от 2025 г.). Видно от § 6 и § 14 от същата чл. 8 и Приложение № 2 към чл. 8, ал. 4 са изменени. С изрична писмена молба жалбоподателят посочва, че не обжалва изменените текстове от Инструкцията и обосновава правен интерес от постановяване на решение, при условията на чл. 193, ал. 2 АПК на оспорените разпоредби, в редакцията им към ДВ, бр. 39 от 28.04.2020 г., изм. и доп., бр. 46 от 6.06.2025 г. Съгласно чл. 193, ал. 2 АПК при отмяна на оспорения подзаконов нормативен акт или на част от него след подаване на жалбата, съдът се произнася по оспорването, когато прилагането на акта до неговата отмяна засяга субективни права, свободи или законни интереси на някоя от страните. В този случай съдът може да обяви нищожността на оспорения подзаконов нормативен акт или на част от него, да установи изцяло или отчасти незаконосъобразността му или да отхвърли оспорването.
Жалбоподателят твърди, че постановяване на решение, при условията на чл. 193, ал. 2 АПК, ще е от значение за правата му. Обосновава правния си интерес с правото по чл. 17 от ОРЗД и че би имал право да поиска изтриване на незаконосъобразно обработените лични данни. Ответниците по жалбата не са изразили становище, относно така обоснования правен интерес от разглеждане на жалбата. Настоящата инстанция намира, че на основание чл. 15 от ОРЗД жалбоподателят би имал право да поиска от АПИ или МВР информация за това какви негови лични данни са били обработвани за периода на действие на оспорените разпоредби, в оспорената им редакция, и на основание чл. 17 ОРЗД да поиска тяхното изтриване. В Определение № 12426/03.12.2025 г. на ВАС, Петчленен състав, по адм. дело № 10965/2025 г., изрично е посочено, че „По силата на чл.143, ал.1 от Закона за движението по пътищата ППС се регистрира на името на неговия собственик, а регистрацията се извършва от поделенията на МВР, съгласно чл.2 от Наредба № I-45 от 24 март 2000 г. за регистриране, отчет, спиране от движение и пускане в движение, временно отнемане, прекратяване и възстановяване на регистрацията на моторните превозни средства и ремаркета, теглени от тях, и реда за предоставяне на данни за регистрираните ППС.
Част от визираните в Приложение № 2 към чл. 8, ал. 4 от Инструкцията данни (регистрационен номер – буквено-цифров низ без разделители; държава на регистрация; идентификатор на камерата, заснела преминаването – уникален за крайпътната станция и идентифицира лентата, в която се е движил автомобилът) съставляват информация, която в своята съвкупност би позволила идентификация на физическо лице собственик или водач на ППС от имащия достъп до този номер и разполагащ със средства, които, разумно погледнато, му позволяват да го използва за идентифициране на собственика на съответното превозно средство или на лицето, което може да разполага с това превозно средство по силата на законно право, различно от собственост (решение от 09.11.2023г по дело С-319/22 на Съда на Европейския съюз, т.48-т.50). В контекста на цитираната нормативна уредба и съдебна практика предвиденото в оспорените чл.8 и Приложение № 2 към чл. 8, ал. 4 от Инструкция № РД-02-21-1 от 16.04.2020 г. събиране и предаване на МВР на данни за всички преминали ППС може да се квалифицира като „обработване“ по смисъла на чл.4, §2 от Регламент (ЕС) 2016/679 на Европейския парламент и на Съвета от 27 април 2016 година и само поради тази своя характеристика да доведе до засягане правата на частната жалбоподателка, която е собственик на моторно превозно средство, регистрирано в Република България.“ Предвид мотивите на петчленния състав, следва да се приеме, че В. има правен интерес от постановяване на решение при условията на чл. 193, ал. 2 АПК, макар оспорените разпоредби да са изменени. По тези съображения възражението на АПИ за недопустимост на жалбата е неоснователно, макар същото да е обосновано с разпоредбата на чл. 192а АПК. Неоснователни са възраженията и на останалите ответници, че на основание чл. 192а АПК съответствието на подзаконовия нормативен акт с материалния закон следва да се преценява към момента на постановяване на съдебното решение. Първо този довод не е прецизно обоснован и второ предвид факта, че се оспорват разпоредби, които вече са изменени и не съществуват с оспореното си съдържание. Съответствието с материалния закон, следва да се преценява към датата на подаване на жалбата.
Разгледана по същество жалбата срещу чл. 8 и Приложение № 2 към чл. 8, ал. 4 от Инструкция № РД-02-21-1 от 16.04.2020 г., в редакцията им към ДВ бр. 39 от 28.04.2020 г., изм. и доп., бр. 46 от 6.06.2025 г., е основателна.
От събраните по доказателства се установява следното от фактическа страна:
Със Заповед № РД-02-14-1050/27.09.2019 г. на министъра на регионалното развитие и благоустройството е създадена междуведомствена група със задача (Предмет на работната група, съгласно т. ІІІ от заповедта): изготвяне на проекта на съвместна инструкция от министъра на регионалното развитие и благоустройството, министъра на вътрешните работи и министъра на финансите, съгласно чл. 167а, ал. 7 от ЗДвП за обменът на информация, условията и редът за достъп до електронната система по чл. 167а, ал. 3 ЗДвП, до информационната система по чл. 167а, ал. 4 ЗДвП и до водените от МВР регистри. Определеният срок за работа на работната група е до окончателното изготвяне и одобрение на инструкцията по чл. 167а, ал. 7 ЗДвП. След приключване на работата, от работната група е изготвен Протокол от 16.10.2019 г. и е внесен за одобрение проект на Инструкцията. С писмо вх. № 90-05-884/2/07.02.2020 г. до министъра на регионалното развитие и благоустройството е изпратен за одобрение проект на инструкция, съгласно чл. 167а, ал. 7 ЗДвП. Като приложение към писмото са приложени проект на Инструкцията и пет броя приложения към същата. Към проекта на инструкцията са приложени и мотиви, в които са посочени причините, които налагат приемането на акта (т. 1), целите, които се поставят (т. 2), финансовите и другите средства необходими за прилагане на новата уредба (т. 3), очакваните резултати от прилагането (т. 4), анализ за съответствието с правото на Европейския съюз (т. 5). Изложените в мотивите причини, които налагат приемането на акта са свързани с въведената с чл. 10 ЗП смесена система за таксуване на различните категории пътни превозни средства – на база изминато разстояние за превозни средства с обща техническа маса над 3,5 тона (тол) и на база време за леки автомобили с обща технически допустима максимална маса до или равна на 3,5 тона (електронна винетка). Посочено е, че съгласно ЗДвП контролът по заплащането на съответната пътна такса се възлага на Националното тол управление, на МВР, на Агенция „Митници“. Поради тази причина за целите на осъществявания контрол и за установяване и проследяване на извършените нарушения, посочените органи следва да имат перманентна взаимна комуникация по електронен път. Това от своя страна обуславя необходимостта от предоставяне на определен достъп на тези органи до Електронната система за събиране на пътни такси (ЕССПТ) по чл. 10, ал. 1 ЗП и до Информационната система по чл. 167а, ал. 4 ЗДвП, която съдържа доклади за установени нарушения, електронни фишове и друга информация, свързана с нарушения по чл. 179, ал. 3 – 3в ЗДвП. Посочено е още, че е необходимо за изпълнение на задълженията на длъжностни лица от Националното тол управление по установяване и санкциониране на нарушения по чл. 179, ал. 3 – 3в ЗДвП да се уреди предоставянето на достъп на тези лица до данни за регистрирани превозни средства в Националния регистър на превозните средства и собствениците им, воден от МВР, за установяване на собствеността и ползването за целите на издаване на електронни фишове и наказателни постановения по чл. 179, ал. 3 – 3б ЗДвП. В т. 2 от мотивите е посочено, че целта на издаването на съвместна инструкция е създаване на условия за ефективно прилагане на разпоредбите, свързани с задължението на заплащането на таксите по чл. 10 ЗП – винетна такса и тол такса, както и последващият контрол върху изпълнението на това задължение. Посочено е, че ще се установят ясни правила относно извършването на тази дейност и ще се постигне унификация на правилата относно обмена на информация между контролните органи, свързана с нарушения по чл. 179, ал. 3 – 3в ЗДвП. В т. 4 са описани очакваните резултати от прилагането. В последното предложение е посочено, че в резултат на интеграцията между системите, предвидено в инструкцията, МВР и Агенция „Митници“ ще получат възможност за придобиване на данни в реално време, относно движението на пътни превозни средства по платената пътна мрежа на Република България. Тази информация ще създаде предпоставки за разкриване и на други нарушения и престъпления, по които двете ведомства имат компетентност.
Изрично в т. 4 е предвидено, че с проекта не се въвеждат изисквания, произтичащи от актове на ЕС, предвид което не е изготвена справка са съответствието.
Изложени са и съображения, че срокът за предложения и становище по проекта на нормативен акт е определен на 14 дни с оглед спазване на разпоредбата на § 19а от ПЗР към ЗИД на ЗП, в която е предвидено стартирането на тол системата да започне не по-късно от 01.03.2020 г., както и поради необходимостта от осигуряване на ефективно изпълнение на дейността по установяване на нарушенията по чл. 179, ал. 3 – 3в ЗДвП и за налагане на съответните наказания за извършени нарушения.
Представени са доказателства, че проектът на Инструкция № РД-02-21-1 от 16.04.2020 г. е публикуван на официалния уебсайт на Министерство на финансите (МФ) и Министерството на регионалното развитие и благоустройството (МРРБ). Срокът на публикацията е от 21.02.2020 г. до 06.03.2020 г. Проектът на Инструкция № РД-02-21-1 от 16.04.2020 г. е публикуван и на Портала за обществени консултации за периода 21.02.2020 г. – 06.03.2020 г. Инструкцията е съгласувана от МРРБ, МФ, МВР, АПИ, Агенция „Митници“ видно от представените с преписката съгласувателни писма и доклади. Инструкция № РД-02-21-1 от 16.04.2020 г. е подписана от министъра на регионалното развитие и благоустройството, от министъра на вътрешните работи и министъра на финансите. С писмо изх. № 90-03-317/21.04.2020 г. по описа на МРРБ е изпратена за обнародване в ДВ.
Съгласно чл. 76, ал. 1 АПК нормативни административни актове се издават от изрично овластени от Конституцията или закон органи. Съгласно чл. 2 ЗНА нормативни актове могат да издават само органите, предвидени от Конституцията или от закон. Компетентността да се издават нормативни актове не може да се прехвърля.
Съгласно чл. 7, ал. 3 ЗНА инструкцията е нормативен акт, с който висшестоящ орган дава указания до подчинени нему органи относно прилагане на нормативен акт, който той е издал или чието изпълнение трябва да осигури.
Съгласно чл. 167а, ал. 7 ЗДвП, в редакцията му към датата на приемане на Инструкция № РД-02-21-1 от 16.04.2020 г. – ДВ бр. 60/30.07.2019 г., обменът на информация, условията и редът за достъп до електронната система по ал. 3, до информационната система по ал. 4 и до водените от Министерството на вътрешните работи регистри се урежда с инструкция, която се издава съвместно от министъра на регионалното развитие и благоустройството, министъра на вътрешните работи и министъра на финансите.
В § 1 от Инструкция № РД-02-21-1 от 16.04.2020 г., в редакцията и към ДВ бр. 39/28.04.2020 г., изрично е посочено, че Инструкцията се издава на основание чл. 167а, ал. 7 от Закона за движението по пътищата. Следователно спазено е законовото изискване инструкцията да се издаде от орган предвиден в закона. Принципно, въз основа на законовата делегация, министърът на финансите, министърът на регионалното развитие и благоустройството и министърът на вътрешните работи са имали компетентност да издадат Инструкция № РД-02-21-1 от 16.04.2020 г. Видно от посоченото в чл. 167а, ал. 7 ЗДвП Инструкцията следва да урежда обмена на информация, условията и редът за достъп до електронната система за събиране на пътни такси по чл. 10, ал. 1 ЗП, до създадената и поддържана от АПИ информационна система, в която се издават и съхраняват докладите по чл. 167а, ал. 3 и електронните фишове за нарушения по чл. 179, ал. 3 – 3в ЗДвП. Видно е, че достъпът е предвиден във връзка с нарушения по чл. 179, ал. 3 – 3в ЗДвП, като това се установява и от изложеното в мотивите за приемане на Инструкцията.
С оспорените разпоредби на чл. 8 и Приложение № 2 към чл. 8, ал. 4 от Инструкция № РД-02-21-1 от 16.04.2020 г., в редакцията им към ДВ, бр. 39 от 28.04.2020 г., изм. и доп., бр. 46 от 6.06.2025 г., се предвижда осигуряване на информационните системи на МВР на достъп до данните за преминали пътни превозни средства през зоната на мониторинг на стационарни и/или мобилни контролни единици с цел установяване на извършени нарушения на ЗДвП и Кодекса за застраховането (КЗ). Законът не е предвижда възможност Инструкцията да урежда достъп до информационните системи за установяване на нарушения различни от тези по чл. 179, ал. 3 – 3в ЗДвП, които нарушения са свързани със заплащането на дължими тол такси и винетни такси, за разлика от сега действащата редакция на чл. 1661, ал. 4, 167а1, ал. 4, 167а2, ал. 4 ЗДвП, които предвид неоспорването на сега действащите редакции на чл. 8 и Приложение № 2 към чл. 8, ал. 2 от Инструкцията, не следва да се вземат предвид. А че
При приемането на Инструкцията изначално е предвидено, без законова делегация, достъп до системите на АПИ за установяване и на други нарушения по ЗДвП (извън тези по чл. 179, ал. 3 – 3в ЗДвП) и по КЗ се установява от посоченото в мотивите към проекта на Инструкцията – т. 4, съображение последно. Поради това оспорените чл. 8 и Приложение № 2 към чл. 8, ал. 4 от Инструкция № РД-02-21-1 от 16.04.2020 г., в редакцията им към ДВ, бр. 39 от 28.04.2020 г., изм. и доп., бр. 46 от 6.06.2025 г., са издадени от материално некомпетентни органи и следователно са нищожни. Същите следва да бъдат обявени за такива.
Относно доводите в жалбата, че Инструкция № РД-02-21-1 от 16.04.2020 г. е незаконосъобразна, като унищожаем акт.
При издаването на Инструкция № РД-02-21-1 от 16.04.2020 г. са допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила.
Чл. 26, ал. 3 ЗНА предвижда, че преди внасянето на проект на нормативен акт за издаване или приемане от компетентния орган съставителят на проекта го публикува на интернет страницата на съответната институция заедно с мотивите, съответно доклада, и предварителната оценка на въздействието. Когато съставителят на проекта е орган на изпълнителната власт, публикуването се извършва на Портала за обществени консултации, а когато е орган на местното самоуправление – на интернет страницата на съответната община и/или общински съвет. От доказателствата по делото се установява, че проектът на Инструкция и мотивите към нея са публикувани на интернет страницата на Министерство на финансите и на Министерство на регионалното развитие и благоустройството и на Портала за обществени консултации. Не са представени доказателства, че проектът е публикуван на страницата МВР, което е нарушение на процедурата. Допуснато е и друго съществено нарушение на административнопроизводствените правила, тъй като не е спазено изискването на чл. 26, ал. 5 ЗНА на Портала за обществени консултации да бъде публикувана справка за постъпилите предложения, получени при съгласуване на проекта.
За определения 14-дневен срок по чл. 28, ал. 4 ЗНА има изложени мотиви за причините, поради които срокът е по-кратък от 30 дни и същите биха могли да се приемат за изключителни, но според съда краткият срок на публикуването за обществено обсъждане е причина за липсата на становища от заинтересованите лица. При последващото изменение на инструкцията срокът е бил 30-дневен и видно от представените доказателства има постъпили предложения и възражения.
Допуснато е нарушение на чл. 28, ал. 2, т. 5 ЗНА, тъй като не е направен анализ за съответствие с правото на Европейския съюз. Към датата на приемане на инструкцията е в сила и действа Регламент (ЕС) 2016/679, поради което е следвало да бъде извършена преценка дали Инструкцията, и в частност оспорените разпоредби, съответства на изискванията на ОРЗД. Следвало е да се извърши оценка на въздействието върху защитата на данните и при необходимост да се проведат предварителни консултации с надзорния орган, предвид факта, че става въпрос достъп до такава информация, която може да доведе до засягане (вкл. разкриване) на лични данни на лица, управляващи пътни превозни средства по платената републиканска пътна мрежа.