15 май 2026 г.
Съветът за криминологични изследвания към Министерство на правосъдитео публикува доклад „КОРУПЦИОННИ ПРЕСТЪПЛЕНИЯ: тенденции, отговор и превенция“, който изследва слабости при разследването и наказателното преследване на този вид престъпления.
Автори на документа са Ива Пушкарова, Георги Петрунов, Иван Стойчев, Сава Петров
Рецензенти: доц. д-р Ралица Илкова и проф. д.н. Мария Желязкова-Пекова.
Общи слабости на разследването и наказателното преследване
Според авторите редица слабости са общи и не засягат само дейността по корупционни престъпления. Те могат да бъдат обобщени като слабоефективни и разнопосочни практики по събиране на доказателства при неправилно определяне на предмета на доказване, грешки в правната квалификация и непознаване на съдебната практика в материята, водещи до хаотични обвинителни стратегии, продължително разследване и слабости на обвинителната теза в съдебна фаза. В индивидуален план това се проявява като пропуски в планирането и анализа; на институционално ниво – като устойчиви практики; а на системно ниво – като ефект от процесуалния модел, който едновременно концентрира събирането на доказателства в досъдебната фаза и допуска това да ограничава процесуалната динамика на обвинението в съдебната. Тези слабости могат да бъдат разграничени аналитично като симптоми на по-дълбоки структурни дефицити, свързани както с организацията на разследването, така и с начина на формиране на обвинителната преценка. В този смисъл те не следва да се възприемат като изолирани практически пропуски, а като проявления на устойчив модел на функциониране. Той се възпроизвежда институционално чрез практики на обучение, вътрешноведомствен контрол и оценка на работата, които не стимулират достатъчно аналитичния и стратегически подход към разследването. Потвърждава се изводите на годишните и вътрешноведомствените анализи на ПРБ и академични изследвания за недостатъчна подготовка на обвинителната теза за съдебната фаза. Изглежда, става въпрос за системен проблем, който се проявява едновременно при организацията на разследването и стратегиите на обвинението. Това обуславя неговата устойчивост и трудна преодолимост в контекст, в който практиката е наложила на прокурора още на досъдебната фаза да събере всички доказателства, обезпечаващи обвинителната теза. Това поражда структурен парадокс, който намалява процесуалната гъвкавост на обвинението и ограничава способността му да реагира динамично в съдебната фаза, като обуславя и нагласи за умереност на обвинителната теза и известна пасивност в съдебната фаза.
Традиционно за българската практика е и преувеличеното използване на предварителни проверки, дори когато са налице основания за образуване на досъдебно производство. Тези проверки фактически функционират като междинна зона между оперативна информация и процесуално доказване, при която липсват пълните гаранции на наказателния процес, но се извършват действия със сходен интензитет. Това създава предпоставки за размиване на стандарта на доказване и за дублиране на процесуални дейности. То често налага повторно извършване на действия по разследване, загуба на предимствата на конфиденциалността, повече рискове от грешки и разнопосочни подходи на разследване и от цялостно удължаване на процеса. В същото време качеството на тези проверки, масово извършвани от разследващи органи със слаба професионална подготовка, са с много ниско качество.
Слабости при разследването и събирането на доказателства
Въпреки че в състезателния наказателен процес страните са равнопоставени, ролите им не са симетрични по отношение на доказателствената тежест. Тя лежи изцяло върху обвинението, а практиката у нас е наложила на прокурора да предяви на обвиняемия и неговия защитник всички доказателствени материали, с които разполага. Така защитата, която няма задължения да доказва нищо, познава обвинителните доказателства още от досъдебната фаза. Обвинението няма симетрична информация за защитните доказателства, особено ако активно не е търсило и събирало такива, въпреки че законът го изисква. Тази конфигурация създава изразена информационна асиметрия в полза на защитата, която разполага с пълен достъп до доказателствената основа на обвинението, без последното да има еквивалентна видимост върху потенциалните защитни стратегии и доказателства. Особено неблагоприятно се отразява подценяването на доказателствени искания на защитата на досъдебна фаза, както и на представени от защитата доказателства. Планирането на разследването, както и извършването на следствени действия като неотложни понякога се забавя, което застрашава тяхната ефективност. ,,Провеждат се незадълбочени разпити на свидетели без ясна идея какво трябва да се установи чрез тях и кога и какви документи следва да им се предявят, което препятства събирането на необходимата информация”. Пропуска се да се съберат важни писмени доказателства поради незадълбочен първоначален и последващ анализ на данните. Това са все симптоми на липса на предварително структурирана доказателствена стратегия, а не самостоятелни дефекти. Непълнотите и слабостите в събирането и анализа на доказателствата на досъдебната фаза се пренасят пряко в съдебното производство, където се материализират под формата на съмнения в обвинителната теза и затруднения при постигане на стабилни осъдителни изводи. Така рисковете от недостатъчна доказателствена обезпеченост на обвинителната теза растат, ако описаните практики се съчетаят с прибързаност, недостиг на професионален опит и специфични знания, слабости на съдебната експертиза и пр. Общото впечатление от изследваните производства обаче е за надценяване на доказателствената обезпеченост и обоснованост на обвинението от страна на прокурора – въпреки обемните доказателствените материали – дължаща се именно на недостатъчно внимание към възможните защитни контрастратегии, особено при пасивност на защитата в досъдебна фаза.
В такъв пример кмет на община бил обвинен в умишлена безстопанстгвеност по чл. 219,
ал. 3 НК, тъй като от 06.12.2005 г. до 19.05 2008 г. не включвал в общинския проектобюджет
признато със съдебно решение вземане на голяма търговска верига. Според обвинението той не изпълнил задължението си да управлява общинското имущество, в тива число да предприема срочно и добросъвестно изпълнение на задълженията, за да избегне допълнителното уврежданечрез ненужно начисляване на лихви и разноски по принудителното изпълнение. Така причинил
щети в размер на около 113 000 лева лихви. Действително, съзнателният пропуск да се изпълни своевременно осъдително съдебно решение, за да се избегне ощетяване на управлявано от дееца чуждо имущество, с лихва за забава и разноски по принудителното изпълнение е възможен механизъм на безстопанственост по чл. 219 от НК. Успешното му доказване обаче изисква задълбочен контекстуален анализ на спецификите и приоритетите в дейността на структурата, цялостното поведение на дееца, позицията и поведението на самия кредитор и пр. От него трябва несъмнено да следва извод, че деецът е разпилявал имуществото виновно. На основата на такъв анализ съдилищата приели, че фактологията по случая всъщност очертава добросъвестно изпълнение на служебните задължения на кмета. Първо, той изчаквал общината да осъди веригата по насрещен иск за сума от 185 000лв., което станало на първа инстанция преди края на инкриминирания период. Освен прихващане на насрещните задължения, което можел да направи и едностранно, деецът активно преговарял за цялостно уреждане на спора със споразумение. Второ, всеки от приетите в периода проекто-бюджети бил обосновано насочен към финансирането на приоритетни, главно неотложни нужди на населението и пренасочването на средства от тях към изпълнението на конкретно парично вземане би могло да причини много по-значими материални и нематериални щети от начислената лихва за забава. В съвкупност описаните наблюдения пораждат рискове от системно разминаване между формалния обем на доказателствата и тяхната действителна доказателствена стойност, което се проявява най-ясно в съдебната фаза.
еделяне на формата на изпълнителното
деяние, несъответствия между диспозитиви и обстоятелствената част на актовете.
Обвинителни стратегии и актове. „Стратегически минимализъм“ на обвинението
В изследванет под „стратегически минимализъм“ на обвинението се разбира устойчива практика на ограничаване на обвинителната теза до състави, които се възприемат като процесуално по-лесно доказуеми, независимо че събраните доказателства позволяват по-пълна и по-тежка правна квалификация на деянието. Този подход се проявява както при първоначалното повдигане на обвинението, така и при неговото поддържане и развитие в съдебната фаза, и води до системно разминаване между фактическата тежест на корупционното поведение и неговото
наказателноправно третиране. Освен това специфично явление, допускат се общите слабости при изготвяне на прокурорските актове: неправилна квалификация, включително преследване на несъставомерни деяния, непознаване на наложени в практиката стандарти, неправилно запълване на бланектни норми, грешки при определяне на формата на изпълнителното деяние, несъответствия между диспозитиви и обстоятелствената част на актовете.
Такъв пример е повдигането на обвинение за престъпление с квалификация чл. 202 ал.2
т.1 вр. с ал.1 т.1вр. с чл. 201 вр с чл. 282 ал.2 пр.1 и 2 вр. с ал.1 вр. с чл.26 ал.1 от НК на
министър, който бил в близки приятелски отношения с висш служител в министерството.
Служителят бил привлечен като обвиняем от прокуратурата за престъпление, свързано със
службата му. За същите факти било образувано и дисциплинарно производство, като със заповед на министъра служителят бил временно отстранен от длъжност. Дисциплинарната комисия излязла с доклад, че липсват достатъчно данни за извършено дисциплинарно нарушение и препоръчала на дееца в качеството му на министър да прекрати производството. Според обвинението деецът не е следвало да се съобразява със становището на комисията, което за него било препоръчително, а следвало сам да анализира фактите и да наложи дисциплинарно уволнение като единствено адекватно. Вместо това той неправомерно наложил по-лекото наказание порицание, възстановил служителя на заеманата длъжност, а за времето, в което бил отстранен, на два пъти със свои заповеди наредил да му се изплати обезщетение в общ размер от 50 569 лв. Според обвинението дори и при този изход на дисциплинарното производство служителят не следвало да бъде възстановяван, а още по–малко да му се изплаща обезщетение, тъй като бил все още обвиняем, което била несъвместимо със заеманата от него длъжност. По описания начин деецът присвоил сумата, като се разпоредил с нея в интерес на служителя, създавайки преди това с незаконосъобразните си служебни действия привидно основание за плащането ѝ. Подсъдимият бил оправдан.
Посочените слабости могат да бъдат разграничени на технически (свързани с формулирането на актовете) и стратегически (свързани с избора и поддържането на обвинителната линия), като именно вторите имат по-съществено значение за крайния изход на делото. Това разграничение е съществено, тъй като техническите слабости по правило могат да бъдат преодолени в рамките на конкретното производство, докато стратегическите дефицити имат кумулативен ефект и засягат цялостната ефективност на наказателното преследване. При протестирането на присъдите понякога настъпват структурни нарушения в обвинителната стратегия – опити за изменение на обвинението извън допустимите от закона хипотези (вкл. включване на текстове, по които не е повдигано обвинение, за първи път в касационен протест), неконкретност и нецеленасоченост на оплакванията, излагане на съображения, които не са данни по НПК, повдигане пред ВКС на
оплаквания, по които касационната инстанция не е оправомощена да се произнася, липса на искания за проверка на неизяснени обстоятелства, недобро познаване на мотивите на присъдата, която се протестира и др. Наблюдаваните слабости очертават дефицит на последователна въззивна и касационна стратегия, което ограничава възможността за коригиране на пропуски, допуснати на по-ранен етап. В отделни случаи съдебното отхвърляне на дадената с обвинението първоначална правна квалификация на установените факти на престъплението води до повдигане на ново обвинение за друго по вид престъпление. Тази смяна на квалификацията често предполага нов подход при събирането и организацията на доказателствата. Това не винаги се съобразява от прокурора, който използва старата доказателствена съвкупност и анализ и търси да наложи към нея новата правна квалификация. Към такъв минимистичен подход насърчава и самият НПК, и установената у нас практика по прилагането му, тъй като реорганизацията на доказателствата и събирането на нови често обективно не е възможно, а понякога новата квалификация обективно не е и подходяща. В контекста на тези наблюдения прави впечатление и нагласа за пасивност на държавното обвинение и умереност на обвинителните тези. Възприетата квалификация често се ограничава до основните състави, въпреки че съобразителната част очертава доказани квалифициращи признаци. Тази практика очертава тенденция към минималистичен обвинителен подход, при който се търси процесуално по-лесно доказуемият състав за сметка на по-пълното отразяване на действителната обществена опасност на деянието. Това е също фактор, затрудняващ изменението на обвинението в съдебната фаза и преквалификацията в по-тежко наказуемо престъпление от съда. В дългосрочен план този подход води до ерозия на превантивната функция на наказателното право, тъй като санкционният риск не отразява реалната тежест на корупционното поведение.
Деецът бил управител на общинско еднолично дружество с предмет на дейност стопанисване на общински гори и икономическа дейност с цел опазване и развитие на горския фонд. За целта били продадени близо 15000 декара общински гори, а Общинският съвет отпуснал прихода от продажбата в размер на 1 500 000 лв. като субсидия на дружеството за финансиране на основната му дейност. Още на следващия ден деецът похарчил парите за
закупуване на отдалечена ловна хижа, ненужна за дейността на дружеството, на цена близо 4
пъти по-висока от пазарната. Така били причинени щети в размер на 976 194 лв. Бил осъден условно на 2 години лишаване от свобода с 4-годишен изпитателен срок в процедура по съкратено съдебно следствие. Основният правен спор бил дали квалификацията на обвинението по чл. 219, ал. 3 НК е правилна и дали фактите не съответстват на чл. 220, ал. 2 НК, която е по-тежка.
Има примери, в които каузата на подкупа е описана като очевидно нарушениена служебните задължения от страна на длъжностното лице, което го е получило, и въпреки това деянието не е било квалифицирано по чл. 301, ал. 2 НК, и не личи да е била обсъдена квалификация по чл. 301, ал. 3 НК в съвкупност с престъпление по служба. Тези примери не са изолирани, а илюстрират по-общ модел на избягване на посложни квалификации, изискващи по-висока доказателствена интензивност и позадълбочен правен анализ. Изглежда, че прокуратурата е готова да възприема постигането на осъдителна присъда по основния състав на престъплението като свой формален успех, без да се полагат усилия да се аргументира и докаже по-тежка квалификация, и без да проявява стремеж да отстоява необходимостта от налагане на съответстващо на сериозната обществена опасност на престъплението по-тежко наказание. Това може да се тълкува като подмяна на целите на наказателното преследване – от стремеж към пълно и адекватно правно квалифициране, ангажиращо пропорционална по тежест наказателна
отговорност за реално извършеното престъпление, към постигане на икономично осъждане като формален процесуален резултат. По дела с висок обществен интерес по-често се стига до прибързано повдигане и упорито поддържане на обвинения, които не са достатъчно доказателствено обезпечени. По такива дела се забелязва и по-категорично и неадаптивно придържане към версията, която вече е оповестена пред обществеността. Съответно, доказателствените усилия се съсредоточават върху нея. Прокуратурата се ангажира трайно дори с работната правна квалификация на извършеното и трудно преразглежда позициите си. Тази зависимост между публичната комуникация и процесуалното поведение на обвинението създава риск от „заключване“ на обвинителната версия, което намалява способността за обективна преоценка на доказателствата.
Тази тенденция е оправдана от гледна точка задоволяването на обществения и най-вече –
медиен, интерес към по-категорични резултати в превенцията и противодействието на … корупцията по високите етажи на властта. От гледна точка на конкретното производство и приоритета на правните пред популистките методи… тя е изключително вредна, доколкото предпоставя, в редица случаи, предвидим неуспех на обвинението в съдебната фаза на производството“. ,,Неблагополучието на обвинителната теза в съда, особено когато формирането ѝ е било съпроводено със засилен медиен натиск, всякога има по-силен отрицателен обществен отзвук, особено ако са положени неимоверни усилия и е вложен сериозен потенциал по разследването, отколкото би имал, ако прокуратурата предварително извърши обективен анализ на поведението на обвиняемите лица и застъпи принципни позиции относно виновността и отговорността им“.
Забелязва се и недостатъчна активност на прокурорите по изследване на имущественото състояние на разследвания и близките му и извършване на финансов анализ на активите за установяване на произхода им и за обезпечаване изпълнението на евентуални бъдещи наказания глоба или конфискация. Този дефицит има съществено значение при корупционните престъпления, тъй като ограничаването на финансовия анализ намалява ефективността както на доказването, така и на последващите санкционни механизми като конфискацията, както и на приложението на чл. 53 от НК. След 2018-2019 г. се забелязва известно подобрение по тези показатели, но без утвърждаване на системни практики. Ограниченото използване на финансовоаналитични инструменти допълнително затруднява разкриването на сложни корупционни схеми, при които имуществените трансформации са ключов елемент от изпълнителния механизъм.
,,Сляпо петно“ в правосъдния отговор
Практиката продължава да не разпознава като престъпления разнообразни схеми, важни елементи от които се изразяват в действия, бездействия или актове на колективни органи или поведение на трети лица, чието съучастие в престъплението не е доказано. Изследваните дела очертават висока ефективност на такъв тип престъпления, тъй като съдилищата почти никога не ги приемат за доказани. Уязвимият момент в разпознаването им е фактът, че вредата настъпва или от поведение, което деецът привидно не могъл да избира, тъй като действал в изпълнение
на служебна заповед, която не му налагала очевидно престъпление, или настъпва от действие или решение на колективен орган, което препятства доказването на връзката с виновно поведение на конкретни физически лица. При процедурите по Закона за обществените поръчки вредоносното управленско решение често е резултат от верига действия на различни длъжностни лица, не всички от които са неправилни или незаконни по отделно, но в съвкупност водят до корупционна облага. Доказването на такива схеми е извънредно трудоемко и сложно, зависи от много висока професионална квалификация, опит и изобретателност на разследващите и от също толкова висока компетентност на съдиите. Редица престъпни състави, по които наказателните производства изцяло липсват или са единични за целия изследван период, имат теоретичен потенциал да са корупционно мотивирани, но или практиката предпочита друга
квалификация, или – по-вероятно за много от тях – те са с висока латентност.
Такива са престъпления по чл. 145а, ал. 2 (използване на информация, събрана чрез СРС
от длъжностно лице); чл. 159а, ал. 2, т. 7 (трафик на хора от длъжностно лице); чл. 159б вр. чл.
159а, ал. 2, т. 7 (превеждане през границата на трафикирани лица от длъжностно лице); чл. 242, ал. 1, б. „в“ и чл. 242, ал. 4 вр. ал. 1, б. „в“ (контрабанда от митнически служител); чл. 248а, ал. 4 (разрешаване на кредит или отпускане на средства от длъжностно лице въз основа на неверни сведения); чл. 253, ал. 3, т. 3 (изпиране на пари от длъжностно лице); чл. 253б (нарушаване на ЗМИП); чл. 254б, ал. 2 (разпореждане от длъжностно лице със средства от еврофондове); чл. 255, ал. 2 (укриване на данъци с участието на длъжностно лице); чл. 256, ал. 2 (бюджетна измама с участието на длъжностно лице); чл. 278, ал. 5 (нерегистриране на културна ценност от длъжностно лице); чл. 278б, ал. 2 и ал. 3 (противозаконно разпореждане за културна ценност от длъжностно лице); чл. 295 (орган на власт, който пречи за изпълнение на наказанието); чл. 299 (самоволно пускане на затворник); чл. 354а, ал. 2, т. 3 (разпространение на наркотици от длъжностно лице); чл. 288 (осуетяване на наказателно преследване); чл. 294, ал. 4 (лично укривателство от магистрат, полицейски орган или разследващ полицай); чл. 226 (частна стопанска дейност чрез използване или прикриване под формата на държавна или обществена организация); чл. 312 (издаване на лъжливо здравно свидетелство от лекар); чл. 354а, ал. 2, т. 2 (държане или разпространение на наркотични вещества от лекар или фармацевт); чл. 354б, ал. 5 (нарушение на предписването на наркотични вещества от лекар); чл. 240а, ал. 3, т. 6 (добив на подземни богатства без предоставена концесия, извършено с участието на длъжностно лице, което се е възползвало от служебното си положение); чл. 260а (придобиване или разпореждане за собствена сметка или за сметка на трето лице, пряко или косвено, с финансови инструменти, като противозаконно използва вътрешна информация, отнасяща се до тях, и от това са настъпили значителни вредни последици, когато е извършено от лице, което разполага с вътрешна информация); чл. 260б (противозаконно разкриване на вътрешна информация относно финансов инструмент и от това са настъпили значителни вредни последици); чл. 260в (манипулиране на пазара); чл. 280, ал. 3 (превеждане през границата на страната на отделни лица или групи от хора без разрешение на надлежните органи на властта, извършено с участието на длъжностно лице, което се е възползвало от служебното си положение); чл. 167, ал. 5 (престъпление, свързано с избирателното право, извършено от длъжностно лице при или по повод изпълнение на служебните му задължения); чл. 280, ал. 2, т. 5, пр. последно (организирана каналджийска
дейност).
Вместо да развива практики и стандарти за разпознаване на такива престъпления, практиката се придържа към самоограничителни консервативни стереотипи. По дела с висок обществен интерес органите са допълнително обезсърчени да експериментират. Тези затруднения при разпознаването и доказването на по-сложни форми на корупционно поведение произтичат от структурни ограничения на правосъдния модел, който е ориентиран към индивидуализирано и пряко причинено увреждане. В резултат най-сложните форми на корупция остават с най-висока степен на латентност. В резултат се формира „сляпо петно“ в правоприлагането, при което именно най-сложните и социално значими форми на корупция остават извън обхвата на ефективното наказателно преследване. То очертава граница на ефективността на класическия наказателноправен модел, който е ориентиран към индивидуализирано виновно поведение и изпитва затруднения при структурни и разпределени форми на причиняване на вреди. Това поставя под въпрос способността на системата да реагира адекватно на еволюиращите форми на корупционно поведение. В заключение, анализът показва, че наблюдаваните слабости не са резултат от единични пропуски, а от устойчиво взаимодействие между нормативната рамка, институционалната практика и конкретното правоприлагане, което води до системно занижаване на ефективността на правосъдния отговор срещу корупцията и ограничава способността му да реагира адекватно на най-сложните и обществено значими форми на това явление.