30 юли 2025 г.
Делото срещу Инструкцията за деловодната дейност в ПРБ остава висящо пета година, след като беше разгледано от рекордния брой от 32 съдии и прекратявано цели шест пъти.
Хроника на едно мъчно за прекратяване съдебно производство срещу главния прокурор
През май 2021 г. адв. Диана Драгиева обжалва чл. 8 и 9 от Инструкцията за деловодната дейност в ПРБ, които засягат непосредствено адвокатската й практика. Разпоредбите регламентират разрешителен режим от прокурор, респ. възможност за отказ или забава на достъпа дори за упълномощени адвокати по прекратени прокурорски преписки. Отказаният/забавеният достъп по прекратени преписки с отказ да се образува досъдебно производство е пречка за качествено обжалване на постановлението за отказ пред съда, което е обвързано с кратък седемдневен срок (чл. 213, ал. 4 НПК).
Жалбата е подаден до ВАС, тъй като действието на атакуваните разпоредби излиза извън рамките на прокуратурата, пряко засяга права и законни интереси на адвоката, на всяко пострадало лице и на всеки сигналоподател пред ПРБ, респ. обосновава нормативния им характер. На 16.02.2022 г. ВАС прекратява производството и изпраща делото на АССГ с мотиви, че инструкцията е „вътрешноведомствен“, а не нормативен акт.
На 14.10.2022 г. тричленен състав на АССГ прекратява производството, проведено по реда за разглеждане на жалби срещу общи административни актове. Мотивите на съда са, че жалбоподателката – адвокат, като е осъдила главния прокурор да предостави по реда на ЗДОИ обжалвания акт по-рано, е пропуснала срока за обжалване. Съдебният състав игнорира обстоятелството, че правният интерес от обжалване на акта е възникнал на по-късен етап – когато въз основа на чл. 7 и 8 от Инструкцията на адвоката е отказан достъп до прекратена преписка за твърдяно полицейско насилие.
На 24.01.2023 г. ВАС отменя определението на АССГ и връща делото, уважавайки аргумента на жалбоподателката, че за установяването на нищожност няма срок.
На 24.03.2023 г. АССГ отхвърля жалбата срещу разпоредбите на Инструкцията – най-общо с мотиви, че не намира нищожност, защото разпоредбите не са нормативни и няма специален ред за тяхното приемане. Решението е обжалвано пред ВАС.
На 02.04.2024 г. ВАС отменя даден ход по същество, за да се разгледа делото в променен съдебен състав, въз основа на заповед на председателя на ВАС. При разглеждането на делото във ВАС участва прокурор, който предвидимо заема становище в полза на главния прокурор. Въпреки изричното възражение на адв. Диана Драгиева, неговото участие е допуснато по делото а отрицателното му спрямо позицията на касаторката становище е взето предвид при постановяване крайния акт по делото.
На 12.06.2024 г. ВАС отменя решението на АССГ отново – този път с мотиви, че „на първо място съдът следва да определи характера“ на разпоредбите, но без сам да определи характера им.
На 04.07.2024 г. АССГ в нов тричленен състав разглежда казуса и стига до заключение, че не може сам да прецени засегнати ли са с обжалваните разпоредби адвокатските права и законни интереси – това би могло да направи само съдебен състав от един съдия.
На 23.08.2024 г., по адм. дело 6197/24, АССГ, разпределено на едночленен състав, главният прокурор чрез процесуалния си представител информира съда, че на 15.08.2024 г. е отменил обжалваната инструкция за деловодната дейност в ПРБ и на нейно място е приел „Правила за деловодната дейност в ПРБ“ и на това основание твърди отпаднал правен интерес. Процесната инструкция и новите “правила” са с еднакъв предмет – деловодната дейност и документооборота в ПРБ, но с различни наименования. Очевидно е, че новият акт е приет, за да се избегне съдебния контрол. Някои белези на процесната инструкция я правят “уязвима” на отмяна поради незаконосъобразност без ограничение във времето – актовете “инструкции”, са регламентирани като нормативни актове в Закона за нормативните актове, а чл. 138, ал. 1, т. 6 от ЗСВ говори за инструкции на главния прокурор, които се публикуват. Без никакво съмнение “правилата” са издадени само формално с различно правно основание. Докато първият акт (процесната инструкция) е издаден на на основание чл. 138, aл. 1, т. 4 от ЗСВ (която в относимата си редакция към издаването й (07.04.2016 г.) гласи: “главният прокурор издава инструкции и дава указания относно дейността на прокуратурата”), “новите” си “правила” главният прокурор е издал на основание чл. 138, ал. 1, т. 1-2 от ЗСВ. Разликата, до която води промяната на правното основание се състои в това, че издаденият по чл. 138, ал. 1, т. 1-2 ЗСВ няма да подлежи на публикуване, докато във втория случай – задължение за оповестяване изрично е предвидено в чл. 138, ал. 1, т. 6 ЗСВ. Новоизфабрикуваното формално правно основание на акта, също така би могло в по-голяма степен да го “предпази” от съдебен контрол, предвид сроковете, с които е обвързано правото на жалба срещу ненормативни административни актове. Всички изложени детайли относно стария и новия актове, регламентиращи деловодната дейност и документооборота, имат за правна последица прекратяване на производство за шести път и възпрепятстване на пътя за съдебен контрол над акт на главния прокурор. Към новия акт няма мотиви, от които да е видно какво налага отмяна и преиздаването на процесната инструкция. Налице е флагрантно нарушение на правото от страна на и. ф. главен прокурор, респ. неговия юридически екип – злоупотреба с правомощия с цел избягване съдебното производство срещу акта му, ограничаващ самоволно и едностранно упражняването на адвокатската професия.
На 12.09.2024 г. по адм. дело № 6197/24, АССГ с писмено становище адв. Диана Драгиева иска от съда да задължи главния прокурор да заяви дали оттегля акта си в обжалваните части, тъй като на основание чл. 156, ал. 3 АПК, ако са оттеглени, процесните разпоредби могат да бъдат издадени повторно само при нови обстоятелства. Това искане е напълно игнорирано от съдебния състав. Със същото становище адв. Драгиева иска на основание чл. 5, ал. 5 от Конституцията и чл. 190 от ГПК във вр. с чл. 144 от АПК съдът да задължи главния прокурор да представи по делото доказателства, че актът, с който процесната инструкция е отменена, е обнародван в своята цялост и влязъл в сила. Съдът е указал на главния прокурор да представи доказателства за публичното оповестяване на новите “правила” за деловодната дейност. В отговор, главният прокурор посочва, че те не са публикувани, тъй като такова задължение по закон няма.
На 07.11.2024 г. със становище по адм. дело № 6197/24, АССГ адв. Драгиева изрично релевира пред съда нищожност на членове 6 и 7 от новите Правила за деловодната дейност и документооборота в Прокуратурата на Република България. Като незаконни тези актове не могат да послужат като правно или фактическо основание за прекратяване на делото във вреда на интересите на жалбоподателите. Съдът трябва да съобразява правораздавателните си актове преди всичко със закона, а с другите (нормативни или ненормативни) правни актове – само доколкото и те самите са съобразени със закона. При противоречие между закона и какъвто и да е друг акт съдът е длъжен да основе своя акт на закона. Това възражение за нищожност и до момента не е обсъдено от решаващите съдебни състави.
На 11.11.2024 г. АССГ прекратява производството по делото за трети път прекратява производството с неверните мотиви, че новите правила не възпроизвеждат обжалваните разпоредби, първоначално заявеният предмет на оспорване към настоящия момент не съществува в правната действителност предвид отмяната на обжалваните текстове, а промяна на предмета на оспорване в производството по чл. 226 АПК е недопустима. В допълнение, в мотивите некоректно е отбелязано, че правният характер на Инструкцията, съдържаща оспорените разпоредби е преценена с определение № 10769/04.07.2024 г. на IX троен състав на АССГ.
На 20.03.2025 г. ВАС прогласява нищожност на определението на АССГ от 11.11.2024 г. с мотиви, че “с оглед нормативния характер на оспорения акт, обжалваното определение е нищожно като постановено от незаконен съдебен състав”.
На 08.04.2025 г. тримата съдии, на които делото е разпределено в АССГ, се отвеждат от неговото разглеждане с мотиви, че един от тях – съдията-докладчик Мария Шишкова в периода 20.10.2014 г. – 22.06.2020 г. е била заместник на главния прокурор и са й били възложени контролни правомощия по изпълнение на процесните заповеди на главния прокурор № РД-02-7 от 07.04.2016 г., изм. и доп. със Заповед № РД-04-459 от 27.12.2018 г., с които е утвърдена, а впоследствие и изменена и допълнена процесната инструкция.
На 22.04.2025 г. с определение № 13788 по адм. дело № 3173/2025 г, АССГ, нов тричленен състав прекратява производството по делото и го изпраща на ВАС по подсъдност, тъй като негов предмет са разпоредби с нормативен характер.
На 03.06.2025 г. прекратява производството, ВАС повдига спор за подсъдност между ВАС и АССГ и изпраща делото на петчленен състав на ВАС за определяне на подсъдността.
На 14.07.2025 г. Петчленен състав на ВАС определя за компетентен АССГ, като му изпраща делото по подсъдност. Мотивите на състава са, че разпоредбите са вътрешнослужебни и нямат нормативен характер. Петчленният състав не се ангажира да посочи, след като процесните разпоредби не са нормативни, но въпреки това засягат законни интереси на трети лица (на жалбоподателките), то каква е конкретно тяхната правна природа – на общ или на индивидуален административен акт, с оглед определяне процесуалния ред за тяхното издаване, оттегляне/отмяна и обжалване.
На 28.07.2025 г. АССГ прекратява делото за шести път. Без да навлиза в детайли относно правните белези на обжалваните разпоредби, първоинстанционният съд отказва да разгледа жалбата по същество, като приема, че Инструкцията вече “не съществува в правната действителност”. За целта той признава действителността на едностранната отмяна на обжалваните разпоредби в течение на производството. Без да коментира, че това е станало със заповед от 15.08.2024 г., с която едновременно са приети разпоредби със съдържание, като процесните и дори в по-висока степен ограничаващи свободното упражняване на адвокатската професия. Не се излагат никакви мотиви относно правната природа на обжалваните разпоредби, обуславящи реда за тяхното приемане, отмяна или оттегляне. Не се излагат никакви мотиви и относно релевантния момент, към който се преценява “съществуването им в правната действителност” (този момент също зависи от правната природа на акта).
Безконтролен и над закона ли е главният прокурор
С определението за прекратяване АССГ на практика допуска безконтролното издаване, отмяна и наново приемане на едни и същи разпоредби, ограничаващи достъпа на адвокати и пострадали до преписки в прокуратурата. Така главният прокурор би могъл да избегне съдебния контрол над всеки свой акт, достатъчно е обжалваните разпоредби да бъдат формално отменени с негова еднолична заповед и превъплатени в нов акт. Изглежда, че съдът, вместо да упражни дължимия контрол за законосъобразност, легитимира безконтролната злоупотреба с правомощия и избягване последиците на съдебното производство от страна на главния прокурор.
Разпоредбите за достъп до прокурорски преписки неправомерно ограничават действието на чл. 29 и чл. 31 от Закона за адвокатурата. Те представляват неправомерна намеса в правото на достъп до информация на адвокатите, защитено от чл. 10 от Европейската конвенция по правата на човека и чл. 11 и чл. 41 от Хартата на основните права на Европейския съюз. Чрез тях главният прокурор неправомерно се намесва в работата на адвоката и в свободата на упражняване на адвокатската професия. Адвокатите имат фундаментална роля в защитата правата на човека и достъпа до правосъдие. За да са легитимни, ограниченията при упражняване на професията им трябва да са предвидени в закон и да са необходими в едно демократично общество. Отказът на съда да разгледа оплакванията, повдигнати с жалбата, под фактически неверния мотив, че тези разпоредби вече не съществуват (а те съществуват – справка чл. 6 – 7 от „новите“ Правила за деловодната дейност в ПРБ) в правния мир, обуславя извод за липса на ефективно правно средство за защита срещу тази неправомерна намеса в свободата на упражняване на адвокатската професия.
Съдът дължи да разгледа и да се произнесе по съществото на аргументите за незаконосъобразност на процесните разпоредби, предвид тяхното очевидно несъответствие с чл. 29 и чл. 31 от Закона за адвокатурата. Обжалваните разпоредби изключват отношение към адвоката, като регламентираното в чл. 29 ЗАдв – като на съдия, с уважение като на съдия, без отпращане от гишета, критично късно разрешаване на достъпа, понякога, както се установява по делото, дори след изтичане срока за обжалване по чл. 213, ал. 4 от НПК.
Обжалваните разпоредби са разгледани по реда на чл. 145 и сл. от АПК, от незаконен едноличен състав на АССГ, тъй като те не представляват в същността си индивидуален административен акт. Обжалваните разпоредби са с повтарящо се действие, абстрактни са по своя характер и се отнасят до неопределен кръг лица. Следователно, изследването на тяхната законосъобразност следва съобразно процесуалните разпоредби да се извърши от състав от трима съдии.
Обжалваните разпоредби в течение на производството са “преиздадени” в друг акт, като процесната инструкция едностранно е отменена от и. ф. главен прокурор със съмнителен мандат и с прозрачни мотиви – да избегне съдебното производство, което представлява злоупотреба с власт и процесуални права. Дори само на това основание заповедта за отмяна на разпоредбите е нищожна.
В шестото определение за прекратяване не се държи сметка за разликата между отмяна и оттегляне на административния акт от административния орган. Оттеглянето на оспорен административен акт е волеизявление с противоположно на издаването му съдържание. Предметът му е едностранното прекратяване от страна на административния орган на разпоредените с акта права и задължения. Оттеглянето има обратна сила към момента, в който е направено чрез административния акт волеизявление. Оттеглянето се явява форма на преразглеждане на въпроса от компетентния орган. Аргумент в подкрепа на тази теза за естеството на понятието може да се почерпи и от регламентираната в чл. 156, ал. 3 от АПК забрана за повторно издаване на същия акт, изразена с правилото, че оттегленият акт може да бъде издаден повторно само при нови обстоятелства. Предвид горното, оттегляне на административния акт с последицата по чл. 159, т. 3 АПК е не всяка негова отмяна от издалия го орган, а само тази, която заличава с обратна сила разпоредените права и задължения. В настоящия случай обжалваните разпоредби не са оттеглени. С отмяната се преустановява действието на съответната разпоредба само занапред, но не се отрича правомерността на неговите последици, в периода на действие на отменения акт. Следователно, дори да се приеме, че процесните разпоредби са отменени, те подлежат на съдебен контрол, за времето през което са действали.
Мотивите на АССГ са непълни, тъй като не вземат предвид, че:
А. Член 6-7 от новите правила възпроизвеждат оспорените разпоредби под още по-рестриктивна форма. Тълкуването им обуславя извод, че достъпът до преписки в прокуратурата за адвокати без изрично писмено пълномощно вече е напълно недопустим. Новите разпоредби може да не копират дословно, като лексика, текста на обжалваните разпоредби, но като съдържание и потенциални последици, релевантните текстове на обжалваната инструкция и новите правила са идентични.
Б. Обжалваните разпоредби не са оттеглени. Те не са и отменени, тъй като актът, с който това е направено, е нищожен, на което адв. Драгиева се е позовала своевременно. Индивидуалният и общият административни актове могат да преустановят действието си с обратна сила в хода на съдебното им оспорване, единствено чрез оттегляне на акта, а нормативни административни разпоредби могат да се отменят само с последващ нормативен акт (чл. 91, чл. 156, чл. 159, т. 3 и чл. 79 АПК). Интересите на жалбоподателите в тези две хипотези са в известна степен защитени. Но първоинстанционният съд изобщо не обсъжда този аспект на отмяната/оттеглянето. Последиците за жалбоподателите в тези две хипотези (на отмяна и оттегляне) са различни. В хипотезата на оттегляне на акта, нов акт със същия предмет, би могъл да бъде издаден повторно само при нови обстоятелства – чл. 156, ал. 3 от АПК. Докато в хипотезата на едностранната отмяна на акта в течение на съдебното производство, няма пречка нов акт с идентично или сходно съдържание да бъде издаден от органа, но – предвид нормативната му природа при много по-високи изисквания и гаранции относно неговото съответствие с нормативните актове от по-висок ранг (чл. 77-80 АПК, Закона за нормативните актове и указа за неговото прилагане). Да се приеме обратното е равносилно да се създаде възможност всеки административен орган самоволно да отменя актовете си и след прекратяване на съдебното производство, да издава актове със същото съдържание, при това отново без спазване административнопроизводствените правила за издаване на акта, респ. без огласяване.
В. В течение на цялото съдебно производство, от подаване жалбата до момента, разгледано вече от 32 съдии, вече пета година липсва заключение относно правния характер на обжалваните разпоредби. В този аспект шестото определение за прекратяване също не съдържа заключение, въпреки че той е основен аспект, когато се обсъждат тяхната отмяна, оттегляне, действителност, законосъобразност, както и реда за издаване, респ. за оспорване по съдебен ред.
Действително задължението по чл. 6, § 1 от ЕКПЧ за мотивиране на съдебните актове не изисква подробен отговор на всеки аргумент. Обаче в настоящия случай адв. Драгиева не е получила произнасяне по основния въпрос на производството: какъв конкретно е правният характер на обжалваните от нея разпоредби: индивидуален, общ или нормативен. В тази класификация липсва характеристика “вътрешноведомствен”. Такъв може да е бил актът в цялост и като основно предназначение, но съдържайки разпоредби с нормативно действие, той вече е лишен от характеристиката “вътрешноведомствен”. И макар останалите норми да остават с “вътрешноведомствен характер”, тази характеристика вече не е обща за целия акт. От отговора на този централен въпрос зависи както редът за разглеждане на жалбата срещу процесните разпордеби, така и редът за отмяната/оттеглянето им, респ. основанията, при които съдебното производство може да бъде прекратено.
Шестото определение за прекратяване на делото е необосновано, заключението в него не отговаря на логическите и опитни правила, на фактите по делото и игнорира приложимите, в случай на оттегляне и отмяна на акта в течение на производството, правни норми. Напълно е пренебрегнато възражението на жалбоподателката адв. Драгиева относно нищожността на акта за отмяна на процесните разпоредби – не е обсъдена липсата на оповестяване, неспазване на приложимият ред за неговото издаване, очевидната липса на материална компетентност на главния прокурор да урежда еднолично предпоставките за достъп до прокурорски преписки в противоречие с действащите закони (чл. 29 и чл. 31 ЗАДв).
С атакуваните разпоредби под формата на указания до подчинените на главния прокурор служители, магистрати, органи се компрометира статутът на адвоката, нарушават се и се застрашават правата и законните интереси на адвокати, граждани и юридически лица, като произволно им се отнема достъпа до информация относно “смачканите” разследвания в прокуратурата, т. е. преписките, завършили с отказ да се образува досъдебно производство, дори когато действат като упълномощени адвокати на лица, пострадали от престъпление, или на податели на съобщението за извършено престъпление. Посочените права, освен защитени от Конституцията (членове 56, 122, 134), попадат и в приложното поле на Европейската конвенция по правата на човека (членове 6, 8, 10). Тяхното произволно ограничаване по силата на вътрешен акт на главния прокурор е незаконосъобразно. Чл. 31 и 29 от ЗАдв предвижда специален ред за достъп до информация от страна на адвокати, дори когато те не са упълномощени. За да се изключи действието на тези разпоредби, е необходима изрична законова разпоредба. Подчертавам, че книжата по приключените с отказ да бъде образувано досъдебно производство преписки е не се ползват със защитата на следствената тайна по НПК. Това е така, тъй като по такива преписки прокурор е достигнал до извод, че липсват данни за извършено престъпление т. е. престъпление няма, НПК е неприложим, проверката е завършила своя път в рамките на едно административно по своя характер производство. Ерго, достъпът на адвокати по тези дела се осъществява по силата на ЗАдв.
Атакуваните разпоредби не са с вътрешен характер и проявяват действие „навън“ – спрямо трети лица (граждани и юридически лица). Волеизявлението в чл. 8 и 9 от Инструкцията не се изчерпва с прилагане на действаща правна норма, а претендира да уреди определена категория отношения, сиреч придобива нормативен характер. Вж. в този смисъл и мотивите на Конституционния съд, изразено в неговото решение № 21 от 26 октомври 1995 г. по к. д. № 18/95 г.