21 юли 2026 г.
Конституционният съд намери, че разпоредбите, с които чрез особен търговски управител държавата пое контрола върху Лукойл в България противоречат на Конституцията.
С оспорените разпоредби на Закона за административното регулиране на икономическите дейности, свързани с нефт и продукти от нефтен произход законодателят разшири субектите, по отношение на които може да бъде назначен особен търговски управител, увеличи неговите правомощия, премахна възможността за съдебен контрол, както и срока, за който особеният управител се назначава.
Решението на съда е постановено по конституционно дело № 18/2025 г. с докладчик Орлин Колев и е взето единодушно. От поканените организации и специалисти да изразят позиция по делото, становище е представило Сдружение „Асоциация на българските търговци, производители, вносители и превозвачи на горива“, а правно мнение – доц. д-р Иван Цветанов. От сдружението твърдят, че оспорените разпоредби са противоконституционни. Излагат възражения по отношение на разширяването на обхвата на института на особения търговски управител до всички, включително малките и средните икономически оператори, които нямат контрол върху стратегическа или критична инфраструктура. Посочват, че разширяването на правомощията на особения търговски управител в комбинация с изключването на административния и съдебен контрол за законност, поставя малките и средните оператори в неоправдано висок риск от пълно преустановяване на дейността им, без те да разполагат с ефективно средство за защита. Според сдружението създадената от оспорените разпоредби несигурност има възпиращ ефект по отношение на инвестициите в сектора. Излагат доводи за нарушаване на принципите на разделение на властите по чл. 8, на неприкосновеност на частната собственост по чл. 17, ал. 3, както и на свободната стопанска инициатива по чл. 19, ал. 1 и 3 от Конституцията.
Според доц. д-р Иван Цветанов оспорените разпоредби не противоречат на Конституцията. Той поддържа, че не е налице противоречие с принципа на правовата държава, тъй като е правомощие на Народното събрание да изменя правната уредба като я адаптира към променящите се икономически и социални условия. Изразява мнение, че не е нарушен принципът на равенство пред закона, доколкото въведеният специален режим засяга в еднаква степен определените от закона икономически субекти и всички те се третират еднакво. Застъпва, че принципът на правна сигурност не означава, че веднъж създаден даден „благоприятен правен режим“ ще бъде съхранен завинаги и не би могло да настъпи промяна в него. Приема, че не е налице привилегия на министъра на икономиката и индустрията по отношение на необжалваемостта на актовете по Глава четвърта „а“ от закона, защото самата Конституцията изрично допуска да се въведе изключение от правилото за обжалваемост съгласно чл. 120, ал. 2. Според него е налице основателна причина за ограничаване на правото на достъп до съд поради „динамиката на глобалните международни отношения към момента на приемане на измененията“, „динамиката на налагане на ограничителни мерки от страна на международната общност, включително и от страна на Европейския съюз“, „необходимостта от бързина и оперативност във връзка с назначаването на особен търговски управител“ „с цел предотвратяване на възможното преустановяване на дейността на стратегическо за българската икономика и съответно – за национална сигурност, предприятие“. Изтъква доводи, че съхраняването на конституционни ценности като националната сигурност, обществения ред, конкуренцията и предотвратяване на злоупотребата с монополизъм са повод за назначаването на особен търговски управител. Поддържа, че не е нарушен принципът на пропорционалност и не са нарушени индивидуални права, а такива на юридически лица. По отношение на правото на собственост съгласно чл. 17, ал. 1 и на свободната стопанска инициатива по чл. 19, ал. 1 от Основния закон приема, че законодателят е действал в конституционно допустимите предели, като посочва закони, с които са въведени ограничения както за физически, така и за юридически лица.
Конституционният съд, изследвайки мотивите на законопроекта и публично достъпната информация, установява, че на 22.10.2025 г. Службата за контрол на чуждестранните активи в Министерството на финансите на САЩ налага на публичното акционерно дружество „Нефтена компания „Лукойл“ (с предишно наименование ОАО „Лукойл“) и на юридически лица, които са притежавани, пряко или непряко, индивидуално или в съвкупност, в размер на 50% или повече от това дружество, санкция – забрана за всички транзакции, извършвани от лица от САЩ или на тяхната територия, или транзитно през нея, които засягат имущество или имуществени интереси на блокираното акционерно дружество. Според вносителите на законопроекта тази санкция „обективно изисква разширяване на правомощията на особения търговски управител […], тъй като фактическата постановка в момента е много по-различна от хипотезите, допускани при въвеждането на тази фигура“.
Особеният търговски управител е предвиден през 2023 г. в Закона за административното регулиране на икономическите дейности, свързани с нефт и продукти от нефтен произход, като правомощията му са концентрирани върху оперативното управление на лицето по чл. 27а, ал. 1 от закона – това е лице, опериращо обекти на критична инфраструктура по смисъла на чл. 25а от закона. Съгласно дадената в закона дефиниция на понятието „оперативно управление“ то представлява управление на дейността на търговеца, включително обичайната търговска дейност, поемане на задължения и реализиране на права в рамките на дейността по обикновено управление (§1, т. 17 от Допълнителната разпоредба на закона). Обикновеното управление, съгласно т. 18 от същата разпоредба, е съвкупността от действия и сделки, извършвани в рамките на предмета на дейност и съобразно обичайната търговска практика.
С оспорените разпоредби законодателят разширява субектите, по отношение на които може да бъде назначен особен търговски управител, разширява неговите правомощия, премахва възможността за съдебен контрол и срока, за който особеният управител се назначава. Достъпът до съд и определянето на срок за дейността на особения търговски управител са основните мотиви на законодателя за конституционосъобразността на въведените с разпоредбите на Глава четвърта „а“ ограничения на права при приемането им през 2023 г.
С оспорените разпоредби законодателят е въвел със закон ограничения в правото на собственост и в свободната стопанска инициатива на посочените в чл. 27а, ал. 3 на закона лица. Допуснал е отнемане на оперативното управление на тези лица, както и е ограничил предоставените от закона (Търговския закон) права на акционерите, съдружниците и собствениците на тези лица – въвел е забрана за упражняване на правото на глас или на правата на едноличния собственик на капитала, правото на разпореждане с акциите или дяловете в капитала, обявил е за нищожни разпоредителни сделки, извършени от собствениците на капитала след назначаването на особен управител. Едновременно с това е възложил на особения търговски управител да упражнява в пълен обем правото на глас на акционерите, съдружниците и едноличния собственик на капитала, като изрично му е дал правомощие да прави промени в органите на управление на лицето, както и да назначава прокурист в негови дъщерни дружества. Установил е специален ред за разпоредителни сделки с акциите или дяловете в капитала, като е ограничил правото на особения търговски управител да поема финансови задължения от името на лицето, по отношение на което осъществява оперативен контрол, и да се разпорежда или да отчуждава негово имущество извън рамките на обикновеното управление и обичайната търговска дейност, но е допуснал тези действия да се извършват извън рамките на обикновеното управление и на обичайната търговска дейност след предварително одобрение на Министерския съвет.
Така установените ограничения навлизат сериозно в същността на правото на собственост и в същността на свободната стопанска инициатива. Те не само временно ограничават правото на оперативно управление на лицата, по отношение на които е назначен особен търговски управител, но и допускат извършване на разпоредителни сделки с акции или дялове в капитала, разпореждане или отчуждаване на имущество, или поемане на финансови задължения извън рамките на обикновеното управление и обичайната търговска дейност. Определените в чл. 27а, ал. 3 от закона цели, заради са въведени тези ограничения – защита на националната сигурност, обществения ред, доставката на критични ресурси, както и изпълнението на надлежно поети международни задължения на държавата – по принцип биха могли да бъдат конституционно допустими основания за ограничаване на правото на собственост и на свободната стопанска инициатива. Но за да бъде съобразено с Основния закон, всяко от тези ограничения би следвало да бъде при пропорционално засягане на други основни права, каквото е правото на защита, и при спазване на конституционното изискване за обвързване на всяко ограничаване на права със срок.
Изложеното относно пълната липса на контрол по отношение на акта на Министерския съвет за назначаване на особен търговски управител, невъзможността засегнатото лице да участва в производството, като изложи твърдения и ангажира доказателства в своя защита (включително като обори истинността на основанието за налагане на ограничителната мярка), както и възможното продължаване във времето на действието на мярката след отпадане на основанието за налагането ѝ, реално обуславят опасност от произвол при упражняване на така предоставеното от законодателя правомощие на Министерския съвет, а забраната за произвол при упражняване на държавната власт е съществен компонент на правовата държава в материален смисъл (Решение №1/2005 г. по к.д. №8/2004 г.; Решение №4/2020 г. по к.д. №9/2019 г.; Решение №2/2025 г. по к.д. №13/2024 г.).
Съществено значение има изключването от законодателя с оспорените разпоредби (чл. 4, ал. 3, чл. 27в, ал. 9) не само на съществувалия до приемането им съдебен контрол на всички административни актове, издавани по реда на Глава четвърта „а“ „Назначаване на особен търговски управител“, но и нещо повече. Законодателят е изключил от съдебен контрол „договорите, както и вписванията по партидата“ на лицето с назначен особен управител, като наред с това изрично е изключил каквато и да било форма и на административен контрол. Това означава, че е изключил каквато и да било форма на защита на лицата по чл. 27а, ал. 3 от закона не само пред съд, но и в хода на административното производство.
Правото на защита, както приема Конституционният съд в Тълкувателно решение №3/1994 г. по к.д. №1/1994 г., „е преди всичко основно право на гражданите, за да охрани техните права и законни интереси. […] При наличието на правен интерес то включва в себе си субективното право като гарантирана от закона възможност за действие, както и правото да бъде защитен всеки застрашен законен интерес“. Съдът изрично приема, че правото на защита по чл. 56 от Конституцията „има различни проявни форми“, в т.ч. и правото на защита в хода на административно производство.
Както многократно е имал повод на изтъкне Конституционният съд, правомощието на Народното събрание по чл. 120, ал. 2 от Конституцията е изключение от общото правило за съдебно обжалване на административните актове (чл. 120, ал. 1 от Конституцията) и то не може да се тълкува разширително. Още в Решение №8/1999 г. по к.д. №4/1999 г. Съдът изрично приема, че е недопустимо „законодателят на основание чл. 120, ал. 2 да изключи съдебното обжалване не на „изрично посочени“ административни актове“, а на широк кръг административни актове, издавани от различни административни органи. В Тълкувателно решение №14/2014 г. по к.д. №12/2014 г. Конституционният съд обосновава, че „достъпът до съд като самостоятелно основно право може да бъде стеснен само когато накърнява висш, признат от Конституцията публичен интерес“. Но Съдът отбелязва, че дори и тогава „ограничението трябва да съобразява принципа на съразмерността – да е наложително за защитата на посочената категория обществени интереси, да бъде най-подходящото и възможно най-мекото средство за ефективно постигане на конституционно оправданата цел“.
Лишаването на лицата по чл. 27а, ал. 3 ЗАРИДСНПНП от правото на защита и липсата на срок при намеса, навлизаща в същността на правото им на собственост и на свободна стопанска инициатива, е несъвместимо с Конституцията и е основание за установяване на противоконституционност на оспорените разпоредби.